Jaime Ferri Durá (Dir.) (2013) Política y gobierno en el Estado autonómico. Valencia: Tirant lo Blanch, 463 págs.
Entre los numerosos misterios que encierra España, considerada como el “enigma histórico” de Sánchez Albornoz, no es el menor el de su articulación territorial. Guste o no guste a los españoles, la historia de nuestro país es un continuo tejer y destejer de formas organizativas para encuadrar a sus habitantes en ámbitos político-administrativos que den sentido a sus vidas, las faciliten y hagan del país en su conjunto algo más próspero y mejor. La prueba de que, hasta la fecha, tal cosa no se ha conseguido es que hace casi cuarenta años inauguramos una nueva planta y esta aparece sometida a fuertes tensiones que amenazan con romperla.
Si alguien cree que tal amenaza proviene exclusivamente de los nacionalismos independentistas más o menos periféricos, solo se quedará con media canción. La otra media la entonan formas no nacionalistas y no independentistas de entender la organización y convivencia territorial del Estado. En efecto, es dudoso que las tendencias centrífugas hayan causado mayor daño a la legitimidad del Estado autonómico que el hecho de que este se haya desplegado en todas sus potencialidades y haya llevado a una exacerbación de los particularismos localistas y la práctica irrefrenable del caciquismo, ambos responsables de que el apoyo popular a la fórmula autonómica actual en España no sea muy alto. Sin duda, la corrupción, como uno de los fenómenos de la época, es difícil de entender, analizar y combatir pero de lo que no hay duda es de que es responsable de la caída del prestigio de las CCAA. Es difícil contener la indignación cuando se ve cómo una cuadrilla de verdaderos forajidos lleva más de veinte años robando a los valencianos (y a todos los españoles), esquilmando las arcas públicas y enriqueciendo a unos políticos/mangantes del PP y sus adláteres y compinches en el proceloso mundo de la delincuencia organizada gracias a las llamadas "instituciones de autogobierno".
Sin duda es injusto generalizar y no es cierto que todas las CCAA autónomas se hayan administrado con el mismo grado de corrupción y presunta criminalidad que Valencia que más parece un reinado de la Camorra o la Cosa Nostra. Pero lo cierto es que el ejemplo valenciano, aunque con menor intensidad, se ha extendido a otras comunidades como Madrid, Murcia, Andalucía, Galicia o Baleares. Desde luego, ello no es consecuencia de las estructuras autonómicas mismas pero, por supuesto, estas ayudan.
Así que, aunque el libro en comentario es un trabajo objetivo, académico, riguroso, imparcial del funcionamiento del Estado español en cuanto Estado de las autonomías, leyéndolo, no solo se aprende mucho sobre los caracteres de nuestro Estado en cuanto a su base territorial sino sobre los motivos por los cuales aparece parasitado por presuntas organizaciones de malhechores que persiguen el enriquecimiento ilícito de estos y la destrucción de la base estatal.
En el comienzo de la obra, una especie de introducción general sobre el modo en que el Estado autonómico se ha gestado y engordado, Jaime Ferri (“la construcción del sistema autonómico”) sostiene que está sometido a una “espiral centrífuga inacabable” (p. 22, 40). Traza la historia más reciente de la formación de España como Estado deteniéndose en las peculiaridades de Cataluña y el País Vasco y considera la articulación del Estado autonómico desde la Constitución hasta la malhadada LOAPA. Claro que eran otros tiempos. No estoy muy seguro de que el Constitucional actual hubiera actuado con aquella ley como lo hizo el otro. Sigue con acierto los avatares políticos de los últimos años, mezclando la política nacional con los de los sucesivos gobiernos, el “Plan Ibarretexe” (p. 54) y la reforma del Estatuto catalán de la que advinieron estos lodos (para otros amanecer radiante) de la exacerbación del independentismo catalán. La conclusión entre irónica y prudente del autor es que, después de treinta años, el balance del Estado autonómico está “abierto”, algo que le parece “más positivo que negativo” (p. 60), lo que tampoco suena precisamente a parabienes.
Esther del Campo García (“territorio y poder en perspectiva comparada”) plantea un buen cuadro descriptivo sobre los modelos o tipos ideales de organización territorial de los Estados, divididos en unitarios y compuestos y estos en autonómicos y federales (p. 70) con todas las cautelas pues, como siempre con los tipos ideales, los reales suelen ser más confusos y algo chapuceros. Así, España viene a ser un “federalismo encubierto” (p. 77). He perdido ya la cuenta de los eufemismos de los expertos para calificar España de Estado federal sin llamarla federal. No hay duda de que la descentralización territorial estuvo muy de moda a fines del siglo pasado. Que siga siendo algo de interés general en plena vorágine de la globalización es asunto distinto. Para Del Campo, resignada, entiendo, a la esencial indefinición española,”lo que importa son los procesos” (p. 87). Algo así como cuando te dicen que lo importante no es ganar sino participar.
Eliseo López Sánchez, Joaquín Sánchez Cano y Álvaro Aznar Forniés (“las instituciones autonómicas y su funcionamiento”), parecen ser jóvenes promesas de la politología española y, como tales, ha debido corresponderles el típicamente académico honor de habérselas con lo más árido: la descripción del entramado institucional de las CCAA, verdadera selva laberíntica, entre cuyos oscuros parajes pueden perderse los más aguerridos expertos. Territorios exentos en los que medran personajes e intereses locales que dan a la organización autonómica española ese aspecto un poco absurdo de intentar calzar en un molde racionalista rígido la imprevisible proliferación de las castas caciquiles con las más pintorescos mangantes. Traten de encontrar parangón en la Europa cartesiana a personajes como Baltar o Fabra. Los autores lo hacen muy bien, y el resultado resulta lo suficientemente sistemático, metódico e indigesto para cumplir con creces la evidente finalidad del libro de ser un manual; con distintos registros, pero un manual. Solo recomendaría para alcanzar el objetivo plenamente que, en una segura reedición del texto, los autores presten alguna atención al poder judicial autonómico y no lo dejen tan solo en el legislativo y ejecutivo.
Juan Carlos Cuevas Lanchares, un autor con otro tipo de preocupaciones, menos en un terreno institucional y más en otro ideológico o teorético, acomete el análisis de los “hechos diferenciales”. Es una buena idea y el resultado del esfuerzo, prometedor. Los “hechos diferenciales” son como el pedigrí de las partes componentes de esta realidad proteica que es España. Pero su afanosa generalización lleva al concepto a un terreno casi caricaturesco. Los tales “hechos diferenciales” se han generalizado por impulso de la idea del “café para todos” de la segunda ola autonomista. España viene así a ser un agregado de diecisiete “hechos diferenciales” y dos barruntos de tal cosa en las ciudades de Ceuta y Melilla. Hasta Madrid cuenta con el “hecho diferencial” de carecer de “hecho diferencial” (p. 175), lo que viene a ser como una plasmación autonómica de la paradoja musiliana de la identidad del hombre sin atributos. Llegadas aquí las cosas está claro que convendría ponerse de acuerdo sobre el alcance semántico del concepto de “hecho diferencial” para que no parezca solamente un intento de aguar las expectativas de Cataluña, País Vasco y, si acaso, Galicia ya que, en último término, “hechos diferenciales” los hay en cada villorrio. ¿O cree alguien que es lo mismo un leonés de la Maragatería que un segoviano? ¿Un madrileño de Móstoles que otro de La Moraleja?
Francisco Javier Loscos Fernández, (“los sistemas de financiación”), un reconocido experto en la materia, sintetiza en más de ochenta densas páginas la intendencia de este complejo armatoste del Estado autonómico. Es una exposición sistemática que, de nuevo como en el caso del capítulo sobre las instituciones, cumple de sobra la función propedéutica del conjunto del libro con un rigor y una prolijidad que pueden ser algo áridos; es decir, ideal como texto. Porque el alumno puede encontrar aquí todas las claves y fórmulas de los diversos modelos de financiación del mencionado laberinto académico. Hasta accede a los cálculos y fórmulas matemáticas de los regímenes de concierto o convenio (p. 240), que esos sí que son “hechos diferenciales”, como suspiran, llenos de envidia, los nacionalistas catalanes. El autor, quien tiene una visión optimista del tema y considera positiva por lo fexible (a la fuerza ahorcan; esta idea de “flexibilidad” quizá sea la más repetida en el libro) entiende que la financiación del Estado autonómico ha ido construyéndose pari passu con el propio Estado y en su exposición se guía por los principios que, en teoría, han de regir el proceso: suficiencia, autonomía y solidaridad (p. 255) Principios que la obstinada y díscola realidad política se empeña en ahormar aquí y allí cuando le parece y que, salvo si el gobierno central está en manos de una mayoría absoluta incuestionable, seguirá haciéndolo. No en balde el autor vuelve una y otra vez –para tratar de ignorarlo- sobre el hecho de que el reparto al 50% de los ingresos fiscales principales (IRPF e IVA) entre el Estado y las CCAA dé una pobre imagen de la respectiva responsabilidad política de las administraciones a la hora del feed-back de la opinión pública sobre las necesidades de financiación.
Luis Pérez Rodríguez, Eva Martín Coppola y Pedro Pablo Martín Parral, de nuevo otras tres promesas politológicas se atreven con un capitulo también medular en este asunto: las políticas públicas en materia de sanidad, educación y algunas cuestiones de la seguridad social como la dependencia (p. 294). En realidad, el capítulo viene a ser como un complemento parcial del de Loscos pues mientras este estudia los ingresos, nuestros autores lo hacen con los gastos, si bien no todos, ya que se limitan a los aspectos más típicos del Estado del bienestar, obviando transportes, infraestructuras, etc. Considerando que España es un “Estado autonómico del bienestar”, la cuestión que mejor resume su exposición es la pregunta final: “¿qué ocurrirá con el Estado autonómico a raíz de los actuales recortes del Estado de bienestar?” (p. 306) Pues dependerá de quién gane las próximas elecciones generales y de por cuánto las gane.
Paloma Román Marugán, (“los sistemas de partidos de las Comunidades Autónomas”), aporta su reconocida competencia y ya larga experiencia al análisis de uno de los aspectos a veces más intrincados y sorprendentes de nuestro tema: los partidos. Román enmarca las diecisiete CCAA y dos ciudades dentro del contexto de un hipotético sistema estatal que ya en sí mismo, presenta caracteres difíciles, como el hecho de que la autora admita que, al clasificarlo, tanto quepa considerarlo como “multipartidismo moderado” o “bipartidismo” (p. 317), con lo cual ya va el lector preparándose para cuando llegue el plato fuerte, esto es, la clasificación de los 19 sistemas de partidos de España, tarea de la que Román Marugán sale airosa confeccionando un muy ilustrativo cuadro de los sistemas autonómicos (p. 329), siguiendo los criterios de Sartori y en donde, en muchos casos, decidir si el sistema de partidos de tu comunidad es bipartidismo o multipartidismo depende de que en él actúen fuerzas como la Unión del Pueblo Leonés, el Partido Riojano o la Agrupación Herreña.
Argimiro Rojo Salgado y Enrique José Varela Álvarez (“la buena gobernanza del Estado autonómico: un largo camino por recorrer”) hacen casi un enunciado programático de su capítulo al señalar de entrada que queda trecho. Tiene mérito abordar la cuestión valiéndose de un concepto cuya equivocidad es tan evidente que tiene uno la sospecha de que hasta el título es redundante por cuanto no son pocos quienes atribuyen al término “gobernanza” ya de por sí una connotación positiva de forma que no habría “mala gobernanza”. En todo caso, valiéndose de una acepción instrumental a la que los autores llegan por agregación (p. 344), concluyen que las relaciones intergubernamentales del Estado autonómico son esenciales para su gobernanza pero que esta presenta déficit considerables (p. 356). Y tanto. En la medida en que por gobernanza entendamos una amplísima panoplia que va desde administrar bien los regadíos hasta acuñar una identidad colectiva como región, nacionalidad o nación lo más obvio es que el Estado autonómico tiene que recuperar la cultura de la negociación y el consenso (p. 359), cosa nada fácil en un mundo exterior lleno de señuelos a favor de la centrifugación como se ve por el hecho de los autores hablen de un “más allá del Estado-Nación” en el contexto de la globalización (p. 364). En efecto, un largo camino por recorrer hasta contestar a la pregunta que formulan al final: “¿es posible la buena gobernanza autonómica?”, a la que no responden con un “sí” o un “no”, sino con un “depende” (p. 369).
Argimiro Rojo, que hace doblete, redacta un interesante e innovador capítulo sobre “la acción exterior de las regiones: el caso de las Comunidades Autónomas” en el que resalta que dicha acción exterior, un tema siempre delicado, parece ya estar “institucionalizada” (p. 381) y no solamente por la aportación de las regiones a la Unión Europea que la tiene más o menos prevista (p. 388) sino porque dicha aportación será un elemento positivo en pro de la “buena gobernanza europea”, cosa que aun se verá más, según Rojo, a medida que Ley de Acción y del Servicio Exterior del Estado ponga orden en este mundo para que la acción exterior de las CCAA sea una “realidad reconocida, consolidada y normalizada” (p. 399).
Javier Gómez de Agüero López, (“las relaciones institucionales de las Comunidades Autónomas”) presenta un trabajo minucioso sobre un aspecto esencial, cambiante, difícil y muy problemático, el de la multiplicidad y variedad de relaciones de todo tipo entre las CCAA, entre las CCAA y la administración del Estado y entre aquellas y la Unión Europea sobre todo a través del Comité de las Regiones, pero no solo de este. Estas relaciones vienen siendo hasta la fecha un campo de vectores cruzados de todo tipo, a través de la cooperación multilateral (conferencias sectoriales), la cooperación bilateral (comisiones bilaterales de cooperación, convenios de colaboración) o la conferencia de presidentes, que viene a ser la instancia decisiva, una especie de “consejo europeo” a escala peninsular (p. 410). En cualquier caso, lo que el capítulo deja en claro es que el principal defecto de un sistema que no cumple con las expectativas es la falta de un órgano adecuado de coordinación de este abigarrado conjunto de relaciones en distintos planos. Debiera serlo el Senado pero, como bien se sabe, no lo es. En su ausencia debiera serlo la Conferencia de presidentes; pero tampoco lo consigue con lo que, al final, quienes vienen a rellenar esta laguna son los partidos políticos (p. 422), cosa poco avisada por cuanto estos, por su naturaleza y sus condiciones no debieran ser puntales de sistema alguno que pretenda estabilidad y continuidad.
Antonio Garrido (“las reformas estatutarias”), aunque hace un sucinto repaso histórico para situarnos en el marco diacrónico de los mecanismos de reformas de los estatutos, no se interesa tanto por dichos mecanismos como por sus resultados prácticos y, en concreto, se centra en el análisis de lo que llama la “tercera ola” de reformas y los estatutos de segunda generación (entre 2004 y 2011) (p. 429). El símil de la “tercera ola” tiene prosapia ensayística, aunque algún relativista, conociendo el país y sus paisanos, pueda apostar que quizá se alcance la “novena ola” que hunde su aciaga fama en lo más profundo del romanticismo. Corona el autor su capítulo con unas atinadas observaciones respecto a los contenidos y similitudes de los estatutos de la tercera ola, claramente articulados en torno a las tres grandes cuestiones que afectan al Estado autonómico: los derechos, las competencias y la financiación (p. 444). Con harta sabiduría concede atención solo de pasada a los temas identitarios, cuya relevancia a estos efectos de difundir conocimientos por medio de la enseñanza es relativa y quizá encuentren mejor acomodo en aquello de los “hechos diferenciales”.
En fin, buen repaso, muy actualizado, al Estado autonómico por lo que este vale.
